Не последняя реформа в истории Российской армии
Нет никаких гарантий, что продолжение реформы кризисным управляющим приведет к положительному результату
2010-05-28 / Альберт Владимирович Александров - полковник, независимый эксперт
Уже ни у кого не вызывает сомнения, что проведенные Анатолием Сердюковым в Министерстве обороны, в органах военного управления, в войсках (силах) и организациях МО преобразования имеют беспрецедентный, по истине реформаторский характер. Сегодня очевидно, что гражданский министр обороны не ограничился типичными для прежнего руководства сокращением, по необходимости, численности личного состава мирного времени изменением структуры в рамках объявленной ранее административной реформы и косметического ремонта фасада здания на Знаменке.
ДЕМИЛИТАРИЗАЦИЯ БЕЗ ГРАНИЦ
Для начала вернемся назад на два года, когда идея «Нового Перспективного Облика Армии» только возникала и прорабатывалась. В 2008 году с приходом нового министра обороны началась невиданная ранее девоенизация центрального аппарата подчиненного ему «федерального органа исполнительной власти» и одновременно «органа управления Вооруженными силами Российской Федерации, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны» (согласно действующему положению о Министерстве обороны, утвержденному Указом президента РФ №1082).
Достаточно напомнить о том, что за два последних года численность центрального аппарата сокращена более чем на 60%, в том числе путем вывода органов управления в разряд обеспечивающих структур и в отдаленные от Москвы пункты дислокации. В целом доля гражданского персонала центрального аппарата Минобороны повышена с 10–15% до 40–45%. Ряд главных управлений и созданных вновь департаментов уже комплектуется преимущественно гражданскими специалистами. Количество генеральских должностей к январю 2009 года было сокращено с 1200 до 730. В связи с предпринятыми по решению руководства Минобороны изменениями некоторые органы военного управления сокращены до минимума или полностью ликвидированы. Ранее считавшиеся первостепенными направления деятельности теряют свое значение, выполнение функций специалистами не обеспечено. Напротив – ряд направлений работы приобретают особую актуальность (например, осуществление контроля за расходованием средств и прав собственности, сервисного обслуживания, аутсорсинга и др.) Создаются соответствующие управления, ФГУП, холдинги и системы подрядных организаций.
В интересах «оптимизации структуры и функций» деятельность специалистов Минобороны по ряду направлений (правовое, экономическое, информационное обеспечение и т.д.) локализована исключительно в органах центрального аппарата, дислоцированных «на Знаменке». В том числе за счет исключения соответствующих должностей и подразделений из штатов подчиненных организаций.
Некоторые главные управления (например, ГУМВС МО, ГУВР, ГУК, Управление правами собственности, ГЭ МО) сокращены настолько, что в состоянии лишь обозначить деятельность по выполнению задач, назначенных им ранее в соответствии с действующим Положением о Министерстве обороны и постановлениями правительства РФ.
На общих для всех принципах подверглись реорганизации подчиненные Генеральному штабу органы оперативного управления. Напомним, в соответствии с действующим положением (введено в действие в 2004 году) Генштаб отвечает за «планирование строительства и применения Вооруженных сил, организацию управления войсками (силами)», а также за выполнение задач от разработки предложений по формированию государственной политики в области обороны и международного военного (военно-технического) сотрудничества и организации оперативной (мобилизационной) подготовки и осуществления организационно-штатных мероприятий в войсках (силах).
Практически одновременно в направлении повышения управляемости, боевой самостоятельности, мобильности и компактности соединений и воинских частей были предприняты решительные шаги по перестройке Вооруженных сил с их войсками (силами), органами оперативного управления, службами и организациями. Численность военнослужащих в мирное время ограничивается 1 млн. (менее 0,7% от численности населения). Одновременно существенным образом изменяется соотношение численности войск по категориям личного состава и возможности по формированию войск в составе и численности военного времени.
Таким образом, в реальной военной политике прослеживается тенденция к демилитаризации не только военного ведомства, в качестве ФОИВ, но собственно Вооруженных сил как инструмента обеспечения целей государства средствами военной стратегии.
ЗАМЫСЕЛ ИЛИ ВСЕ ЖЕ ИМПРОВИЗАЦИЯ?
Ставшие реальностью новые подходы к формированию облика Вооруженных сил несомненно являются следствием констатации на высшем уровне факта многолетнего пребывания войск (сил) в «закритическом состоянии». Такая оценка была дана генералом Анатолием Квашниным, начальником Генерального штаба еще в 2003 году, неоднократно подтверждалась его преемником Юрием Балуевским и нашла понимание высшего политического руководства государства. В 2005 году Советом безопасности РФ было принято решение о реорганизации Вооруженных сил в части коренного изменения показателей содержания войск (сил) в мирное, а главное в военное время.
Отметим, что в досердюковский период (собственно до осени 2008 года) упомянутые решения Совета безопасности оставались только пожеланиями. В силу ряда обстоятельств руководство государства не особенно настаивало на их реализации, Минобороны не форсировало события, в Генштабе разработка соответствующих предложений, по существу, была спущена на тормозах. Вместе с тем провальным экспериментам, программам и проектам (например, изменение условий военной службы по призыву и контракту, создание единого заказывающего органа, а также так называемых «региональных командований») придавалось исключительное значение.
В течение трех лет после 2005 года все оставалось без изменений. В составе сил общего назначения в начале 2008 года насчитывалось не более 8–10% войск, соответствующих требованиям постоянной готовности. В относительно стабильной обстановке время для проведения назревших изменений даже в части подготовки к явно маячившей реформе было упущено. Сломить ставшее привычным для генералитета представление о бесконечно-комфортном существовании в кризисном состоянии было не просто.
Уже при новом министре обороны грянул гром пятидневной войны на Кавказе. Мнение о «закритическом состоянии Вооруженных сил» нашло подтверждение на практике. Только тактические импровизации командиров подразделений и полная неспособность грузинских войск к систематическим действиям спасли 58-ю Армию в Южной Осетии от чрезмерных потерь и даже поражения, а Россию от очередного позорища на международной арене. Все окончательно поняли, что генералитет не в состоянии критически оценить результаты своей многолетней деятельности. «Бумажные тигры», дивизии, с устаревшим вооружением, не обеспеченные личным составом, оставались в составе войск преобладающими.
Нет сомнения в том, что сопротивление военного лобби было сломлено только к осени 2008 года и по времени совпало с назначением начальником Генштаба Николая Макарова. Одновременно полностью был заменен руководящий состав ведущих главных управлений, главных командований и командований. Не случайно именно осенью 2008 года всерьез заговорили о новом облике Вооруженных сил.
По словам генерала Макарова, в настоящее время проводятся мероприятия по сокращению численности Вооруженных сил военного времени до 1,7 млн. человек, войска переводятся в постоянную готовность, одновременно ликвидируются соединения (воинские части) сокращенного состава. Таким образом, вполне очевидными стали не только коренное изменение численности и состава Вооруженных сил в соответствии с решениями 2005 года, но и минимизация боевых (мобилизационных) возможностей. Очевидно, что направленность развития Вооруженных сил указывает на переход от географической стратегии ведения операций группировками войск военного времени после проведения мобилизации на всех направлениях к формам применения войск исключительно в конфликтах низкой интенсивности составом мирного времени.
Трудно предположить, что при назначении Анатолия Сердюкова был четко сформулирован замысел проведения коренной перестройки Министерства обороны до 2020 года, а Генштаб имел представление о перспективах развития и «новом облике» Вооруженных сил.
Не в последнюю очередь именно этими противоречивыми обстоятельствами и соображениями в феврале 2007 года было продиктовано решение о назначении Сердюкова.
При этом действия руководства военного ведомства в течение 2008–2009 годов приобрели форму импровизаций по демилитаризации военного ведомства с применением испытанных методов «шоковой терапии» (решительно, неожиданно, невзирая на авторитеты и последствия).
СЕКРЕТ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И АБСУРДНОСТЬ РЕШЕНИЙ
Сейчас можно констатировать как факт, что поставленная задача была более или менее успешно выполнена не только в части девоенизации и сокращения центрального аппарата Минобороны, но и применения новых подходов к решению вопросов строительства собственно Вооруженных сил.
Методом «тыка» и шокирующих в буквальном смысле решений воз нерешаемых проблем удалось вывести из колеи привычных представлений в русло поистине коренной перестройки. Не в последнюю очередь за счет присущих лично Сердюкову качеств и немаловажных для «гражданского министра обороны» особенностей его деятельности в качестве «единоначальника». Имеется в виду: решительность в принятии управленческих решений; безусловное следование указаниям руководства; отсутствие традиционной для военных корпоративности, трепетного отношения к авторитетам, уставам и принятым ранее порядкам. Невозможно не отметить наличие высоких покровителей и разнообразных, включая семейные, связей. К этому следует добавить естественное непонимание принципов военной организации и особенностей военного управления. Особо стоит отметить присущую команде министра обороны неприязнь к военной службе и к «зеленым человечкам».
Собственно говоря, практически ничем не ограниченные, выходящие за рамки закона полномочия, как и попытки некомпетентного вмешательства в глубоко чуждые дела на основе единоначалия, представляются опасными уже потому, что самодурство, необоснованность решений и хлестаковщина превращаются в принципы организации служебной деятельности практически на всех уровнях управления.
При положительной оценке деятельности нового руководства Минобороны по выводу Вооруженных сил из организационного тупика очевидна абсурдность ряда уже принятых и активно реализуемых в Минобороны решений.
Так, например, ничуть не сомневаясь в правомерности принципа единоначалия и не имея элементарного опыта военного управления, можно оперативно «покомандовать войсками и силами» во время локального военного конфликта. Безусловно, необходимо строго следовать указаниям о девоенизации Минобороны. Но применение такого подхода в отношении Генерального штаба (пока еще орган военно-стратегического управления) и собственно Вооруженных сил (пока инструмента достижения государственных целей «военными методами») представляется сейчас по меньшей мере преждевременным. Можно настойчиво проводить решение о приведении численности офицеров в соответствие с международными нормами содержания, ни минуты не сомневаясь, что 7% офицеров будет обеспечено немедленное развертывание группировок войск, необходимых для отражения агрессии на всех стратегических направлениях. Можно принять решение о создании научно-образовательных центров с множеством профильных филиалов и не понимать ставшего фактом уничтожения системы подготовки военных кадров. Ради получения копеечной выгоды можно упорно продвигать идею о замещении офицерских должностей сержантами (уже даже не старшинами). И при этом не знать главного побудительного мотива военной службы для единственного сегодня профессионала офицера – карьерного роста от тактика-лейтенанта до стратега-генерала (или оператора Генштаба). Можно сократить ежегодный прием в военные училища до одного взвода, руководствуясь сиюминутной потребностью в комплектовании этих должностей, в том числе капитанами и майорами. И при этом не понимать, что капитаны и майоры уволятся, а лейтенантов через 3–4 года не будет. Мерки решительного специалиста-менеджера здесь неуместны и даже опасны, поскольку лишают Министерство обороны кадров в перспективе.
Никто не сомневается в необходимости периодической «стрижки» чертополоха на бюрократическом огороде. Министерство обороны, обросшее мохом полномочий и придуманных еще в прошлом (при четырехмиллионной армии мирного времени) давно потерявших свою актуальность задач, в этом смысле не исключение. Стрижка нужна, но при этом нельзя упускать из виду необходимость корректировки задач центрального аппарата в соответствии с сокращенной с 10 до 4 тыс. человек численностью. Можно исключить военные дисциплины из программы подготовки офицеров и суворовцев, кормить их как институток шесть раз в сутки. При этом рассуждать о новых технологиях в педагогике, отрицая военную педагогику и воспитание военной элиты. В отношении Вооруженных сил, видимо, действует простой рыночный расчет: 150 тыс. простимулированных премиями за высокие показатели «зеленых человечков» (с настроенными якобы по-новому мозгами и полученными по случаю погонами) сделают то, что в прошлом возлагалось на миллион патриотов-профессионалов с поощрением один раз в год в виде ЕДВ (тринадцатого оклада денежного содержания).
Только гражданский менеджер с кремлевских небес может принять подсиживание с доносами за конкуренцию профессионалов, премирование избранных отличников за проявление заботы, дележ премий на всех участников процесса подготовки в воинской части за офицерскую дедовщину и гарнизонную корпоративность, а батальонные толпы союзников на Красной площади за демонстрацию единства в борьбе за мир во всем мире.
Можно ли ожидать положительных результатов при столь пренебрежительно-неприязненном отношении к военной службе, к опыту профессионалов и в целом федеральному министерству?
Для политического руководства ответ, по всей видимости, однозначно положительный, результат, как говорится, налицо, «коммерческая жизнь в Минобороны налаживается». Но для государства и общества последствия современных реформ в Минобороны могут оказаться далекими от ожидаемых. Реформа, проведение которой в принципе должно привести к новому качеству на более высоком витке развития при сохранении проверенных временем основ, по существу, сводится к разложению единого по своей природе военного организма.
Приходится констатировать тот факт, что роль Вооруженных сил в качестве средства стратегии для достижения государственных целей становится все более ничтожной, военная служба никому не нужной, а военные профессионалы уже считаются излишеством для государства.
Современную ситуацию в сфере обороны определяют уже не противостояние на уровне личностей в формате генералы–менеджеры, которое в принципе лечится кадровыми решениями, не триллионные бюджетные вливания и даже не откаты, а полное отчуждение военных профессионалов и патриотов своего отечества от прямого дела «Родину защищать».
В 2008 году сопротивление генералитета действительно было сломлено. Значительная часть офицеров, знающих дело, но не способных держать удар, были уволены или сами уволились. Прочие униженные и оскорбленные были поставлены перед непростым выбором: лечь под новых «единоначальников» и молча, исходя из новых требований, заняться разработкой «предложений по указанию» или выполнять прямые обязанности по совести при угрозе ротации и увольнения по непригодности.
И то, и другое – плохо.
Дело даже не в сокращенных генералах и оскорбленных офицерах. Уже два десятка лет они всего лишь «винтики в машине» и получили свое заслуженное место в демилитаризованном обществе.
Вопрос в том, насколько деятельность самого гражданского министра обороны и его ближайшего окружения отвечает требованиям обеспечения военной безопасности сегодня и соответствует задачам Вооруженных сил в новом облике? Очевидной является уже не опасность самодурства, а прямая угроза все без исключения довести до абсурда. Нет никаких гарантий, что продолжение реформы кризисным управляющим приведет к положительному результату.
МОЖЕТ ЛИ РОССИЯ ПОБЕДИТЬ?
Вне зависимости от масштабов объекта реформирования история имеет свойство повторяться в деталях. В этом смысле достаточно вспомнить как аналогию современным преобразованиям в Минобороны внедрение «нового мышления» в годы перестройки Горбачева и разгром СССР, шоковую терапию Гайдара и реформы Ельцина. В конечном счете нужно признать сомнительные результаты коренного поворота вектора общественно-социального развития целого государства.
Поэтому сакраментальная фраза Виктора Черномырдина – «Хотели как лучше, а получилось как всегда…» – сегодня приобретает особую актуальность и уже не вызовет усмешку. Но есть ли способ поправить не менее чем в 90-е годы критическую ситуацию в военном ведомстве?
В конце концов ничего выдумывать не нужно.
Достаточно всего лишь ликвидировать абсурдность в деятельности гражданского министра, «назначенного» Федеральным законом «Об обороне» в редакции 2004 года, – выполнять полномочия единоначальника в отношении Вооруженных сил. Тем более что в качестве Верховного главнокомандующего Вооруженных сил Российской Федерации Конституцией (несомненно, имеющей приоритет перед законом) определен президент. Поправки, внесенные в упомянутый закон в 2004 году, имели тривиальную цель всего лишь ликвидировать противостояние амбициозных личностей с разными, часто противоположными мнениями. Однако это привело к тому, что Генеральный штаб из «думающего органа» превратился в статиста, не имеющего своего мнения, а министр обороны – в большей степени политик, чем воинский начальник, пытается принять решение, кого и чем бомбить на тактическом уровне, подменяя единоначальников-командиров.
Для того чтобы перейти от разрушения к строительству эффективного механизма обеспечения военной безопасности, можно было бы пойти по пути восстановления единоначалия в полном объеме. Например, назначением на должность министра по-настоящему опытного военного по призванию. Методы его работы в Вооруженных силах могут измениться коренным образом, но в целом подходы к решению проблем в военной сфере останутся соответствующими требованиям политики.
Возможен другой, более реальный и соответствующий современным взглядам вариант. Необходимо законодательно отделить гражданского министра обороны в соответствии с его компетенцией (по существу, политического деятеля и проводника государственной политики в области обороны) от системы оперативного управления войсками (силами), процесса подготовки и поддержания Вооруженных сил в боевой готовности.
В этом случае, не вторгаясь в сферу управления войсками, гражданский министр обороны, его советнический аппарат, девоенизированные департаменты и гламурные дамы на телефонах могли бы заняться (если это вообще возможно, поскольку «кадры решают все») «выработкой государственной политики, нормативно-правовым регулированием, а также выполнением иных обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации функций в области обороны».
Собственно говоря, усиленный военными специалистами ближний круг гражданского министра обороны, независимо от персоналий, мог бы в перспективе стать полноценным Министерством обороны РФ. Но при существовании Генштаба в качестве органа оперативного управления войсками и группировками, организатора подготовки и применения Вооруженных сил по предназначению.
Понятно, что определенная девоенизация оперативных органов военного управления, как и состоявшаяся победа капитализма, неизбежна. Возможно, что Генеральный штаб как «думающий за государство» стратегический орган управления себя изжил. В самом деле, нужен ли Генеральный штаб, если война ограничена охотой за боевиками и террористами?
Впрочем, пока необходимость в непрерывном, устойчивом и оперативном управлении войсками все же существует. Эти требования к управлению должны быть реализованы в системе полномочных органов военного управления на всех уровнях до бригады включительно.
Может быть, это будет военный комитет, состоящий из назначаемого указом президента председателя и членов, в число которых могут быть включены начальники пока еще не ликвидированных штабов видов и родов войск Вооруженных сил, возможно – начальники штабов округов и флотов.
Остается не вполне понятной роль Верховного главнокомандуещего, главнокомандующих и командующих. Но и это дело решаемое. Нужно всего лишь определить ответственность каждого в строгом соответствии с должностью, не перекладывая полномочия по подчиненности.
В конце концов есть заокеанский пример достаточно четкого разделения функций президента, четырех военных министерств, Комитета начальников штабов, оперативных командований и флотов. Министр обороны США во взаимодействии с руководством других федеральных ведомств разрабатывает, предлагает и проводит политику в области обороны. Министры армии, ВВС и ВМС занимаются решением вопросов обустройства и обеспечения войск по своим ведомствам, начальники штабов организуют работу по подготовке войск (сил) в интересах обеспечения боеготовности оперативных командований (сил флота). И никто не ставит под сомнение компетентность министра обороны США как политика в соответствующей области государственной деятельности. Но было бы странным видеть его в роли командующего, который в буквальном смысле определяет, кого и чем бомбить в конкретной ситуации на уровне роты и батальона. Именно поэтому министр обороны США имеет авторитет главного военно-политического советника и проводника политики с целью обеспечения победы Америки в любых обстоятельствах.
Комитет начальников штабов США разрабатывает предложения (рекомендации) по составу и применению оперативных группировок войск в соответствии с планами ведения войны (военных действий). Одновременно является коллективным советником главнокомандующего – президента США и Конгресса. В известной мере, как независимый орган военного управления, КНШ создает альтернативу мнению министра обороны. И никто не делает из этого трагедии, достойной внесения поправок в Конституцию. Никто никому не мешает (самодурство просто невозможно). Все занимаются своим делом в соответствии с компетенцией, в том числе постоянным реформированием вооруженных сил для обеспечения победы Америки в любых обстоятельствах. В 1972 году, когда вооруженные силы США оказались в кризисе, группой конгрессменов был выдвинут политически понятный всем лозунг – «Америка может победить». Именно он стал идеологической основой военной реформы.
Как ни верти, в отличие от нашего отечества, где много командующих и советников, но нет видимых результатов в многолетней реформаторской деятельности, в США создана и эффективно действует система принятия и реализации решений. Поэтому США гарантированно будут иметь преимущества (независимо от формата войск, качества вооружений и наличия командований на ТВД).
Не будет преувеличением сказать, что сложившаяся в России псевдоавторитарная система военного управления не имеет и не может иметь преимуществ перед демократичной и в то же время построенной на авторитетах системой военного управления, действующей в США
http://nvo.ng.ru/concepts/2010-05-28/1_reform.html
