С момента вступления в силу №94 федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» специалисты в области государственных и муниципальных закупок озаботились вопросом, как его изменить. По мотивам предложения об изменениях и развитии закона можно разделить на два направления: дальнейшее проработка требований к поставляемой продукции или направление «Что купить», и более радикальное направление, предусматривающее ужесточение отбора поставщиков, или направление «У кого купить».
Представители первого направления, направления «Что купить», делают упор на изменения, касающиеся качества. Поставщик значения не имеет, имеет значение соответствие поставляемой продукции заявленным характеристикам. Представители второго направления «У кого купить» в дополнение к характеристикам требуют более жесткого отбора потенциальных поставщиков. С их точки зрения необходимо введение таких параметров как опыт, квалификация, материально-техническая база.
Дополнительные требования к поставщику аргументируются тем, что наличие опыта, квалификации, соответствующая собственная материально-техническая база в какой-то мере является гарантом качества поставляемой продукции. Безусловно, упоминание в заявке наличия в числе работников докторов наук, специалистов с многолетним стажем или строительного крана в собственности поставщика, делает заявку значительно весомее в глазах членов комиссии заказчика. Однако газовый конфликт конца 2008 начала 2009 гг. показал, что даже такие мощные, опытные, квалифицированные компании, как Газпром, в силу тех или иных обстоятельств могут не выполнять свои обязанности по контракту. Оправдывают ли обстоятельства поставщика? В какой-то мере. Делается ли от этого лучше заказчику, не получившему продукцию в срок? Нет. Даже большие штрафные санкции, которые может содержать контракт с Газпромом, удовлетворят заказчика лишь отчасти – ведь жизненно необходимый товар все равно в срок получен не был.
Противниками ужесточения требований к поставщику выдвигается еще один аргумент – оборудование может быть не в собственности, а в аренде. Аренда может быть оформлена после победы в тендере. Кроме того, поставщик может взять организацию (или несколько организаций) с необходимой материально-технической базой на подряд. То же самое касается опыта и квалификации. Поставщик нанимает субподрядчиков с необходимой квалификацией и опытом. Здесь представители второго направления могут возразить, что появление посредников ведет к удорожанию заказа и снижает экономическую эффективность тендера.
Тут мы приходим к первому затруднению, уходящему корнями в рыночную экономику. Рыночная экономика подразумевает, во-первых, некоторую свободу действия, при которой, если организация не хочет участвовать в тендере (малые объемы), или не хочет брать на себя риски связанные с исполнением государственного и муниципального контракта (особенно в условиях кризиса), принудить ее невозможно. Во-вторых, рыночная экономика это соревнование – потенциальный поставщик-производитель может просто не владеть необходимой информацией (не знать о проведении тендера), или не успеть собрать необходимый для участия комплект документов. В результате производителя среди участников нет, а нужды у заказчика остались. Заказчику, чтобы удовлетворить нужды в установленные сроки, остается надеяться на посредника, сумевшего привлечь производителя на субподряд. Закрыв доступ для посредников, заказчик рискует остаться вообще без поставщиков и должен либо отказаться от удовлетворения нужды, либо объявить тендер заново и объявлять до тех пор, пока производитель не появиться среди участников.
Чтобы понять роль посредника в экономике необходимо обратиться к такому толкованию понятия менеджмента, как организация процесса деятельности. Любая закупка это совокупность процессов, а поставщику-производителю может быть не интересно (не выгодно) участвовать в части процессов государственной или муниципальной закупки, например как: подача заявки на тендер, доставка продукции. Поставщику-производителю, как мотив участия в размещении заказа через посредника, гораздо интереснее продать товар посреднику, который сам подаст заявку, заключит контракт, доставит продукцию адресату, чем заниматься этим самостоятельно. Кроме того, посредник принимает на себя риски сотрудничества с государством. Такое поведение производителя, особенно крупного, с опытом, квалификацией, материально-технической базой, не удивительно, сами заказчики перекладывают часть своих функций по организации процесса закупки на посредников – специализированные организации.
Если речь идет о поставке товара, то роль посредника объяснима и допустима, что же происходит когда речь идет о работах и услугах? В работах присутствие посредника еще более насущно. Например, при проведении строительных работ заказчик может сам контролировать строительные работы, отбирать поставщиков на открытом аукционе по установленной процедуре, следить за качеством и сроками или может нанять посредника, так называемого заказчика-застройщика (отобрать по процедуре открытого конкурса), и переложить все вышеперечисленные процессы на него. Относительно услуг, можно привести пример гарантийного обслуживания, когда поставщик-производитель поставляет продукцию, а гарантийное обслуживание осуществляет местный дистрибьютор. В этом случае победитель тендера перекладывает часть своих функций на другую, структуру выступая в роли посредника.
Таким образом, можно сделать вывод, что наличие посредника в процессе государственной или муниципальной закупки не только вредно, но и полезно, а иногда без посредника этот процесс просто не может быть осуществлен.
Выяснив, что требования к поставщику по существу лишь затрудняют размещения заказа, зададимся вопросом – будет ли достаточно только требований к продукции? Тут мы подходим ко второму затруднению, связанному с исполнением государственного или муниципального контракта. Заказчик, прежде чем отдать поставщику деньги за исполнение государственного или муниципального контракта, должен получить полагающуюся по данному контракту продукцию. Если поставщик поставляет продукцию не соответствующую условиям контракта по качеству, количеству, срокам, заказчик в праве ее не принять и даже наложить на поставщика штрафные санкции, в рамках государственного или муниципального контракта и действующего законодательства Российской Федерации. Здесь выясняется, что заказчик готов принять от поставщика все что угодно. Мотивы такого поведения различны. Приемка продукции не соответствующей условиям контракта, например, в части продуктов питания, объясняется тем, что кормить детей, больных и т.д. чем-то надо и если не принять то, что привезли нужно либо ждать, когда привезут то, что надо, либо разрывать контракт и объявлять закупку заново. Подавать жалобу на поведение поставщика так же считается невозможным, так как испортить отношения с единственным в округе хлебозаводом (молокозаводом, мясокомбинатом) и другими «не естественными» монополистами, для заказчика часто означает остаться совсем без поставок необходимой продукции. Можно сказать, что любые требования к продукции разбиваются о нежелание поставщиков их выполнять и нежелание заказчиков «обижать» или наказывать поставщиков.
Казалось бы, мы пришли к парадоксальному выводу – требования к продукции или поставщику не приносят желаемого результата, так как заказчик все равно рискует получать продукцию не надлежащего качества, а получив таковую, не может от нее отказаться. Т.е. №94 федеральный закон не работает в должной мере в любом случае. Это действительно так. Закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», рыночный, в то время как экономика в Российской Федерации от рыночной далека. Сам закон является символом развития российской экономики по направлению к рынку. Несмотря на то, что закон часто функционирует не так, как было задумано его авторами, могу выразить уверенность, что это явление временное и чем дальше Россия зайдет по пути рынка и рыночной экономики, тем эффективнее будет работать нынешний механизм государственных и муниципальных закупок, который пока существенно опережает свое время.
