Обсуждается в Москве

Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ

девяносто третий выпуск

Публикуется в сокращении

Неприкосновенность частной жизни и информационная свобода под угрозой

25 ноября 2005 г. принят ФЗ (проект № 217346-4) «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», внесенный Правительством РФ. Закон одобрен Советом Федерации 7 декабря 2005 г., подписан Президентом 19 декабря 2005 г. (№ 160-ФЗ).

В тот же день приняты в первом чтении проекты ФЗ № 217352-4 «О персональных данных», № 217355-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» и ФЗ «О персональных данных» и № 217354-4 «Об информации, информационных технологиях и защите информации», внесенные Правительством РФ.

Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 г. защищает неприкосновенность частной жизни (в терминологии Конвенции – неприкосновенность личной сферы) от избыточного и недобросовестного вмешательства в связи с обработкой персональных данных, совершаемой как в государственном, так и в частном (коммерческом и некоммерческом) секторах.

Основная задача Конвенции – обязать государства-участники создать на национальном уровне полномасштабные законодательные регуляторы в сфере получения, обработки и защиты личных данных, которые при этом не препятствовали бы (а скорее – способствовали) передаче и использованию этих данных на межнациональном уровне. Именно поэтому ратификация Конвенции, подписанной от имени РФ еще 7 ноября 2001 г., длительное время откладывалась: российские законы не содержали адекватных установлений. Теперь подготовлен и одновременно с ратификацией Конвенции принят в первом чтении блок законопроектов о персональных данных.

Судя по проекту закона «О персональных данных», поводом для рассмотрения которого послужила ратификация Конвенции, вероятность отступления от конституционных гарантий приватности в случае принятия закона весьма велика.

В полном соответствии с Конституцией ст. 11 закона «Об информации, информатизации и защите информации» определено недопущение сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения.

С принятием рассматриваемого пакета, закон от 20 февраля 1995 года признается утратившим силу. Сохраняются ли в проекте закона «О персональных данных» перечисленные жесткие условия: получение и использование персональных данных только при личном согласии человека или по судебному решению?

На этот вопрос сложно ответить утвердительно, так как проект допускает возможность обойти эти требования, содержит разнообразные исключения и варианты сбора, обработки, передачи и хождения данных без согласия соответствующего лица:

1) Обязательное, по законопроекту, присвоение уникальных и постоянных для каждого лица идентификаторов персональных данных позволяет осуществлять накопление информации о человеке из любых источников (ст. 23). Как-либо контролировать и, соответственно, согласовывать этот процесс субъект персональных данных не в состоянии.

2) Согласия субъекта персональных данных для их трансграничной передачи не требуется (ст. 11).

3) Передача данных третьим лицам возможна не только в случаях, установленных законом, но и на основании указов Президента и постановлений Правительства (ст. 8).

4) Допускается «обмен» персональными данными между органами государственной власти и местного самоуправления «для выполнения возложенных на них функций» (ст. 8).

5) Согласия гражданина не требуется, если «обработка персональных данных осуществляется для достижения законных целей некоммерческих организаций и их объединений в случае, если такая обработка имеет место в отношении членов этих организаций и их объединений» (ст. 7).

6) Допускается возможность использования персональных данных без согласия их носителя «в целях политической агитации, рекламных или иных аналогичных целях». За человеком оставляется лишь право «возражать» против такого использования (ст. 13).

Проект, в основном, определяет условия обработки персональных данных, крайне скупо регламентируя основания и порядок их сбора.

Особое беспокойство вызывает предусмотренная законопроектом легализация биометрических баз данных, в частности, баз ДНК, а также допустимость определения цифрового образа лица (геометрии лица), что следует рассматривать как нарушающее фундаментальные свободы личности: физическую неприкосновенность, свободу от унижающего человеческое достоинство обращения, личную тайну, свободу самостоятельного определения каждым своей национальной принадлежности, свободу совести.

Характер проблем, порождаемых законом «О персональных данных», виден при рассмотрении его в зеркале других законов, приводимых в соответствие с ним проектом закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» и ФЗ «О персональных данных».

Если действующая редакция ст. 12 ФЗ «Об актах гражданского состояния» запрещает работникам ЗАГСов передачу сведений об актах гражданского состояния, то, в предлагаемой редакции, «лица, имеющие доступ к этой информации, обязаны обеспечивать ее конфиденциальность, кроме случаев, определенных законодательством РФ в области персональных данных». Иными словами, эта информация может передаваться всем заинтересованным ведомствам («для выполнения возложенных на них функций»), а от них трансгранично – без согласия конкретных людей.

Еще более наглядны последствия введения регистра, а также межведомственного и трансграничного обмена персональными данными на примере дополнений, вносимых в ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей». Лицам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, предлагается в обязательном порядке расписываться о согласии на сбор и обработку своих персональных данных. К этим данным, помимо паспортных, относятся сведения об условиях жизни и финансовых возможностях граждан. Несмотря на гарантии конфиденциальности, эти данные будут «слиты» в государственный регистр и привязаны к единому идентификатору персональных данных.

Проект ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» также касается персональных данных, будучи взаимоувязан с проектом, регулирующим их оборот. Однако содержание законопроекта «Об информации…» намного шире этой проблемы. Речь идет о пересмотре ключевых положений информационного законодательства, в частности, путем признания утратившими силу ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене».

В то время как создаваемое законодательство о персональных данных допускает свободу действий (прежде всего – действий государства) там, где этого следовало всячески избегать, законопроект «Об информации…», напротив, ограничивает право каждого распространять и получать информацию – не относящуюся к приватной.

Самым серьезным пунктом вводимых ограничений является требование прозрачности любой информации: «Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать достоверные сведения о ее обладателе, а также о лице, распространяющем информацию (распространителе), в форме и объеме, достаточных для однозначной идентификации таких лиц» (ст. 12).

Конечно, в законопроекте не предлагается доводить до сведения компетентных органов всю обращаемую между людьми информацию, в том числе частного порядка. Из приведенной нормы следует лишь то, что при наличии у государства любого повода проконтролировать почтовые, переговорные и электронные каналы, Большому Брату должны быть безоговорочно предоставлены сведения об авторах, отправителях, обладателях, переписчиках, носителях, распространителях «в форме и объеме», достаточных для их «однозначной идентификации».

В первую очередь это касается обмена информацией в сети, где люди скрываются под «никами», препятствующими идентификации сообщающихся.

Применяемое во многих случаях правило оставления анонимных обращений без рассмотрения предлагается заменить признанием их незаконными.

В ст. 12 проекта «запрещается распространение информации, направленной на пропаганду войны, разжигающей национальную, расовую или религиозную ненависть и вражду». Однако Конституция в ст. 29 запрещает не распространение такого рода информации, а саму пропаганду или агитацию. Различие немаловажно: информация не может быть «направленной «на». Пропаганда пользуется информацией, а не информация содержит в себе пропаганду. Конструкция, предложенная в проекте, означает цензурные установления.

С другой стороны, законопроектом, в сравнении с ФЗ от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», существенно затрудняется доступность информации, прежде всего – государственной. Устанавливается возможность ограничения доступа к информации законом субъекта Федерации (ст. 4), «иными нормативными правовыми актами» (ст. 10). Сокращается перечень видов информации, доступ к которой не может быть ограничен (ст. 9). В отличие от действующего закона, допускается ограничение доступа к демографической информации, к информации о состоянии экономики и потребностях населения (закон 1995 года запрещает в данном случае лишь доступ к сведениям, связанным с государственной тайной), к документам, представляющим общественный интерес и необходимым для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Исключается концептуальное положение действующего закона о том, что «доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». Это свидетельствует о вымывании из законодательства крупиц гражданственности, изменении кода российских законов, теряющих конституционный смысл норм. Понятие «общественный интерес», определяющее принципы открытости и доступности информации в действующем законе, в законопроекте не используется.

Изменяется общая норма закона 1995 года, согласно которой пользователи не обязаны обосновывать перед владельцами информационных ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Предусматривается, что обоснованию не подлежит лишь необходимость получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Следовательно, запрос в государственном либо ином органе информации, касающейся заявителя, должен быть обоснован.